【企業(yè)家學法】司法部發(fā)布行政復議典型案例（四）
新修訂的行政復議法于2024年1月1日起實施，以打造化解行政爭議主渠道為導向，擴大了行政復議范圍，強化了調(diào)解在行政復議中的運用，實施繁簡分流，注重推動行政機關(guān)自行糾錯，對行政復議案件審理的具體程序進行了全流程優(yōu)化和創(chuàng)新性改造。
近日司法部發(fā)布了一批行政復議典型案例，“企業(yè)家學法”線上專欄帶您了解→
案例四
某醫(yī)院不服醫(yī)療保險事務(wù)管理中心解除行政協(xié)議申請行政復議案
【關(guān)鍵詞】
行政復議范圍 醫(yī)療保險事務(wù)管理 騙取醫(yī)?；?行政協(xié)議
【基本案情】
申請人某醫(yī)院作為協(xié)議乙方與甲方被申請人北京市某醫(yī)療保險事務(wù)管理中心簽訂《醫(yī)療保障定點醫(yī)療機構(gòu)服務(wù)協(xié)議》（以下簡稱《醫(yī)保服務(wù)協(xié)議》），約定由申請人提供醫(yī)藥服務(wù)，被申請人對其服務(wù)項目進行監(jiān)督管理，協(xié)議有效期為2022年12月31日至2023年12月31日。之后因申請人在提供醫(yī)療服務(wù)過程中虛構(gòu)醫(yī)藥服務(wù)項目騙取醫(yī)?；鸨恍姓幜P，被申請人作出《關(guān)于對某醫(yī)院違規(guī)行為處理決定的通報》（以下簡稱《通報》），決定自2023年12月29日解除與申請人簽訂的《醫(yī)保服務(wù)協(xié)議》。申請人不服，向市人民政府申請行政復議，請求撤銷該《通報》，并責令被申請人與其續(xù)簽《醫(yī)保服務(wù)協(xié)議》。
【復議辦理】
行政復議機構(gòu)審查認為，依照《中華人民共和國社會保險法》的規(guī)定，被申請人具有訂立本案《醫(yī)保服務(wù)協(xié)議》的法定職責，申請人具有定點醫(yī)療機構(gòu)資格；簽訂協(xié)議是為了保障廣大參保人員享受基本醫(yī)療保障服務(wù)、促進社會保障及衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展；主要內(nèi)容是申請人提供醫(yī)藥服務(wù)，被申請人進行監(jiān)督管理，符合行政法上權(quán)利義務(wù)的法律特征，因此本案《醫(yī)保服務(wù)協(xié)議》在合同訂立主體、合同目的、合同內(nèi)容等方面均符合行政協(xié)議特征，依法屬于行政復議受案范圍。出于實質(zhì)性化解爭議的考慮，行政復議機構(gòu)首先組織申請人和被申請人進行了當面溝通，試圖通過協(xié)商化解雙方爭議，但因雙方意見分歧較大未能成功調(diào)解。行政復議機構(gòu)對各項證據(jù)材料進行審查后認為，當事人雙方在《醫(yī)保服務(wù)協(xié)議》中約定，申請人經(jīng)醫(yī)療保障部門和其他有關(guān)部門查實有欺詐騙保行為的，被申請人可以做出解除協(xié)議處理。本案中，經(jīng)醫(yī)療保障部門查實申請人存在騙保行為，屬于雙方約定的解除協(xié)議情形，故被申請人通知申請人解除協(xié)議符合約定。同時，被申請人在解除協(xié)議之前告知申請人其解除協(xié)議決定的內(nèi)容、申請行政復議和行政訴訟的權(quán)利，并按照相關(guān)規(guī)定向社會公布解除協(xié)議的結(jié)果，程序合法正當。綜上，行政復議機關(guān)認定被申請人解除協(xié)議的行為符合協(xié)議約定，據(jù)此作出維持的行政復議決定。
【典型意義】
行政協(xié)議是行政機關(guān)為了實現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。作為現(xiàn)代行政管理活動的新方式，行政協(xié)議的運用對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。新修訂的行政復議法首次將行政協(xié)議爭議納入行政復議受案范圍，為保障行政協(xié)議當事人的合法權(quán)益提供了新的救濟途徑。本案中，申請人不服行政機關(guān)單方解除《醫(yī)保服務(wù)協(xié)議》行為提出行政復議申請，行政復議機構(gòu)依法受理后，對行政協(xié)議及解除協(xié)議行為進行了全面審查，包括協(xié)議約定條款是否成立生效、解除行為是否滿足協(xié)議約定的解除條件、約定解除權(quán)的行使是否遵守程序規(guī)定、是否保障協(xié)議相對人的陳述申辯權(quán)利等問題，逐一進行釋法明理并依法作出行政復議決定，既有效實現(xiàn)了定分止爭，也有力維護了廣大參保用戶的合法權(quán)益，其辦案思路以及審查標準，對行政協(xié)議類行政復議案件的辦理具有積極借鑒意義。
案例四 專家點評
行政復議中對行政協(xié)議的審查——某醫(yī)院不服醫(yī)療保險事務(wù)管理中心解除行政協(xié)議申請行政復議案
李洪雷
中國社會科學院大學法學院教授
新修訂的行政復議法明確將行政協(xié)議納入行政復議的受案范圍。行政協(xié)議是一種新的行政活動方式，兼具行政行為的行政性與民事合同的協(xié)議性，在認定和審查上都較為復雜，本案具有一定的示范意義。
一、行政協(xié)議的識別
化解行政協(xié)議爭議，首先要識別何為行政協(xié)議。在普通法國家，對政府合同一般采取形式主義的界定方式，對涉及政府為一方當事人的契約統(tǒng)稱為政府合同，但有時也要根據(jù)合同中的“公法因素”來確定是否適用司法審查。在德國，根據(jù)“契約標的理論”，凡涉案個別契約的基礎(chǔ)事實內(nèi)容以及契約所追求的目的屬行政法上的法律關(guān)系，即為行政契約。我國的實務(wù)界主要從主體、內(nèi)容、目的和意思表示四方面加以限定，《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《行政協(xié)議若干問題的規(guī)定》）第一條規(guī)定，行政協(xié)議是指“行政機關(guān)為了實現(xiàn)行政管理或公共服務(wù)目標，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議”。
本案中，申請人某醫(yī)院作為協(xié)議乙方與甲方被申請人某市醫(yī)療保險事務(wù)管理中心簽訂《醫(yī)療保障定點醫(yī)療機構(gòu)服務(wù)協(xié)議》（以下簡稱《醫(yī)保服務(wù)協(xié)議》），約定由申請人提供醫(yī)藥服務(wù)，被申請人對其服務(wù)項目進行監(jiān)督管理。主體為某醫(yī)院與某市醫(yī)療保險事務(wù)管理中心，內(nèi)容為約定由申請人提供醫(yī)藥服務(wù)，被申請人對其服務(wù)項目進行監(jiān)督管理，目的為保障參保人員享受基本醫(yī)療保障服務(wù)，促進社會保障及衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，意思表示為雙方自愿協(xié)商確定，符合行政協(xié)議的構(gòu)成要件。
二、行政協(xié)議的解除
新修訂的行政復議法第十一條第十三項規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)不依法訂立、不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等行政協(xié)議，可以依照本法申請行政復議。該規(guī)定將行政協(xié)議訂立和履行的全過程均納入了行政復議之中。本案爭議的焦點為行政協(xié)議的解除問題。民事協(xié)議的解除情形規(guī)定于《民法典》第五百六十二條的約定解除和第五百六十三條的法定解除合同條款，行政協(xié)議的解除，可參考相關(guān)條款。
本案中，雙方簽訂的《醫(yī)保服務(wù)協(xié)議》第一百〇七條約定，“甲方在協(xié)議期內(nèi)發(fā)現(xiàn)乙方在當期或既往協(xié)議年度發(fā)生違規(guī)行為且性質(zhì)惡劣，造成醫(yī)療保障基金重大損失或社會影響嚴重的，或乙方有下列違約情形之一的，甲方做出解除協(xié)議處理，對已支付的違約費用予以追回：……3.經(jīng)醫(yī)療保障部門和其他有關(guān)部門查實有欺詐騙保行為的”，相關(guān)事實已經(jīng)由北京市醫(yī)療保障局在向申請人作出的《行政處罰決定書》中認定，屬于約定解除的情形。
三、對行政協(xié)議審查的內(nèi)容
行政復議機關(guān)在對行政協(xié)議進行審查時，一要審查其合法性，對于行政機關(guān)訂立、履行、變更、解除行政協(xié)議等是否合法進行審查，例如本案中，在合法性問題上，行政復議機關(guān)審查了所爭議的程序問題：被申請人作出解除協(xié)議決定的時間在協(xié)議存續(xù)期限內(nèi)，且在解除協(xié)議之前約談申請人，告知其解除協(xié)議決定的內(nèi)容和申請行政復議和行政訴訟的權(quán)利，申請人書面提交了陳述申辯的內(nèi)容。按照《醫(yī)療保障基金使用監(jiān)督管理條例》第四十三條的規(guī)定，被申請人作出《關(guān)于對某醫(yī)院違規(guī)行為處理決定的通報》（以下簡稱《通報》）向社會公布解除協(xié)議的結(jié)果，被申請人解除《醫(yī)保服務(wù)協(xié)議》的程序合法正當，被申請人是基于約定解除行政協(xié)議而非作出行政處罰，當事人要求適用《醫(yī)療保障行政處罰程序暫行規(guī)定》第三十七條規(guī)定的聽證程序的主張沒有法律依據(jù)；二要審查其合理性，敦促行政機關(guān)公正行使行政職權(quán)，保障行政協(xié)議的實質(zhì)公平；最后要審查其合約性，《行政協(xié)議若干問題的規(guī)定》第十一條第二款規(guī)定：原告認為被告未依法或者未按照約定履行行政協(xié)議的，人民法院應(yīng)當針對其訴訟請求，對被告是否具有相應(yīng)義務(wù)或者履行相應(yīng)義務(wù)等進行審查。本案中，行政機關(guān)解除《醫(yī)保服務(wù)協(xié)議》并非依據(jù)法律規(guī)定，而是依據(jù)雙方合意的約定解除條款，行政復議機關(guān)對于行政協(xié)議的審查包括了合約性內(nèi)容，具有一定的示范作用。
綜上所述，本案對于行政協(xié)議的認定、效力、審查范圍和審查方式均有所體現(xiàn)，在合法性、合理性、合約性方面兼顧了行政優(yōu)益權(quán)和私主體的合法權(quán)益，同時保障了社會公共利益，體現(xiàn)了行政協(xié)議在公共管理和公共服務(wù)方面的獨特制度價值，也體現(xiàn)了行政復議對于實質(zhì)性化解行政爭議的重要作用。
